Ces objectifs, ces principes de free flow of information, de gestion des ressources informationnelles, de sécurité nationale sont portés chacun par des acteurs institutionnels puissants : le Département du Commerce, le Bureau de la gestion et du Budget (Office of Management and Budget, OMB), principal organe du pouvoir présidentiel sur les agences , le Département de la Défense.

Une industrie de l’information puissante et autonome

Dans ce jeu fluctuant d’influences, les associations des bibliothécaires, les sociétés savantes, mouvements de consommateurs et de protection des droits civiques, les organisations professionnelles de la presse et des services informatiques font aussi entendre leur voix.

Parmi les groupes d’intérêt, l’Information Industry Association exerce une influence essentielle. Elle regroupe plusieurs centaines d’éditeurs spécialisés, serveurs, éditeurs d’annuaires, gestionnaires de fichiers d’adresses, producteurs de banques de données, agences de documentation, sociétés de sondages, agences d’information financière. ( 9 )

Ces entreprises estimant que leurs intérêts ne sont pas pris en compte dans les organisations professionnelles de la presse, du service informatique, de l’édition, se retrouvent au sein de l’Information Industry Association. Dès la fin des années 70, celle-ci constitue une organisation prospère. Elle compte de puissantes sociétés comme Dun & Bradstreet, Nielsen, Reuters, Dow Jones, parmi ses membres.

Le point de vue de l’IIA est très écouté, au Congrès comme à la Présidence. L’idée selon laquelle gouvernement ne doit pas entreprendre ce que le secteur privé peut faire est, on le sait, profondément installée dans les esprits américains : cette thématique de l’autolimitation de l’état est particulièrement nette pour tout ce qui relève de l’information. Selon les sujets en débat, l’IIA se trouve plutôt en harmonie avec la Présidence ou avec le Congrès.

Le cycle des mandats présidentiels suggère une périodisation. Commode, celle-ci n’est pas totalement arbitraire. Les quatre Présidents qui se sont succédé depuis 1976 s’assignent dans le domaine de l’information publique, des priorités très contrastées. Carter et Reagan en sont deux illustrations typées.

Carter : la rationalisation des ressources informationnelles

Le Rapport Rockfeller recommandait la mise en oeuvre une « politique de l’information ». Carter inscrit au premier plan de son agenda souhaite l’adaptation de l’administration fédérale au nouvel age de l’information. Il imagine une reconfiguration profonde du fonctionnement des agences.

Le New Deal, la seconde guerre mondiale, les programmes sociaux des années 60 et 70 avaient entraîné un transfert du pouvoir au profit du gouvernement fédéral : ses interventions et le fonctionnement des agences fédérales représentent une part croissante du revenu national. Pour réduire le coût de fonctionnement de l’état, l’équipe de Carter croit aux nouvelles technologies ; elle dessine un ambitieux programme d’automatisation des agences, dote les agences de nouveaux outils de gestion et procédures pour gérer plus efficacement les ressources informationnelles : ordinateurs, systèmes de collecte, système de gestion, système de diffusion.

La rationalisation des ressources informationnelles ne vise pas seulement la réduction des dépenses budgétaires. Elle vise un autre objectif : minimiser le coût pour la société d’une bureaucratie paperassière. Le prélèvement opéré sur la société par les agences n’est pas seulement budgétaire mais aussi informationnel : les procédures bureaucratiques coûtent cher à l’Etat, mais font aussi supporter aux entreprises et aux personnes un « fardeau informationnel” .

Le Paperwork Reduction Act (PRA) prévoit que les questionnaires, formalités administratives et enquêtes administrées par les agences fédé-rales devront être approuvés par l’OMB. Un Bureau des affaires réglementaires et de l’information (OIRA) est créé au sein de l’OMB. Pour chaque projet de formulaire, l’agence devra faire la preuve de son utilité. Elle devra évaluer en minutes le temps moyen nécessaire pour le remplir. L’Office of information and regulatory affairs sera ainsi en mesure d’évaluer pour chaque agence et pour l’ensemble des agences le budget de collecte d’information : celui-ci, évalué en nombre d’heures, converti en dollars, fait ainsi l’objet d’indicateurs, publiés chaque année. Le Congrès et l’opinion peuvent ainsi juger de l’effort consenti par les agences pour réduire le « travail bureaucratique » de l’Amérique..

Ce programme apporte aussi une réponse aux conflits d’intérêt qui surgissent entre les agences fédérales et les diffuseurs privés.L’Information Industry Association conteste la volonté de nombreuses agences fédérales de distribuer elles mêmes les bases de données qu’elles détiennent. Elle critique les accords d’exclusivité que les agences concluent, et les distorsions qui en résultent. « L’effort gouvernemental en matière de services d’information se justifiait dans une période de rareté informationnelle : dans la perspective d’une abondance informationnelle, cette intervention publique ne se justifie plus. Les institutions qui délivrent une ressource rare ne sont ni équipées ni organisées pour délivrer une ressource surabondante : elles conservent une mentalité de monopole” ( 10 ).

La Maison Blanche convoque une Conférence des Bibliothèques et des services d’information pour étudier « l’interaction entre secteur public et secteur privé dans la fourniture de services d’information« . Celle-ci conclut « que la dissémination de l’information d’origine publique doit être considérée comme une priorité, particulièrement par la médiation du secteur privé, (…) que l’investissement du secteur privé doit être encouragé et non découragé et que par conséquent, il est préférable de recourir à des distributeurs privés plutôt que de créer de nouvelles agences fédérales, (..), que l’administration ne devrait pas s’engager dans des activités commerciales de vente d’informations, à moins qu’il n’y ait un motif sérieux pour le faire et sous réserve que des procédures soient définies pour évaluer la validité de ce motif ».

Le Paperwork Reduction Act pose le principe que les agences fédérales ne sauraient concurrencer le secteur privé.

Reagan : le désengagement de l’Etat

Adopté sur la fin du mandat de Carter, le Paperwork Reduction Act sera mis en oeuvre par l’Administration Reagan. Le désengagement de l’état, amorcé sous Carter, est conduit sur un mode plus radical sous les deux Présidences Reagan.

Ce désengagement est particulièrement net dans le domaine informationnel.

L’ambition réformatrice du PRA de Carter est détournée : l’OMB impose des restrictions budgétaires drastiques aux activités informationnelles des agences. Le système statistique en porte encore les traces. Les bibliothèques sont particulièrement touchées. ( 11 )

Le programme de Carter laissait une certaine latitude aux agences fédérales quant l’opportunité de diffuser elles-mêmes les informations qu’elles détiennent : la directive A-130 de l’OMB, adoptée en 1985, tranche cette ambiguïté dans un sens nettement favorable au secteur privé. La circulaire définit de manière plus restrictive les situations dans lesquelles les agences fédérales peuvent diffuser elles-mêmes : symétriquement, il leur recommande de s’appuyer prioritairement sur des diffuseurs privés. Elles devront vérifier que les services d’information qu’elles exploitent ne dupliquent pas ceux qui sont proposés par le secteur privé, s’assurer qu’ils ne pourraient pas être assurés dans de meilleures conditions par le secteur privé. Elles doivent veiller à ce que leurs tarifs répercutent l’ensemble des coûts de diffusion. Les agences renâclent dans l’application de ces principes. L’administration Reagan a même envisagé, en temps, de privatiser le National Technical Information Service, une agence spécialisée dans la diffusion des rapports de recherche et de la littérature grise technique produits par l’ensemble des agences.

La première Présidence Reagan est marquée par un durcissement de la confrontation avec l’Union Soviétique. L’heure est à la relance de la course aux armements. L’initiative stratégique de défense (la guerre des Étoiles) se présente comme un défi technologique : elle contraindra les Soviétiques à la négociation. Les militaires américains ont-ils cru a la faisabilité technique de la guerre des étoiles ? Surestimaient-ils les capacités technologiques soviétiques. Ils sont en tout cas convaincus que les Soviétiques font un large usage des informations techniques américaines. Ils parviennent à transmettre cette conviction aux conseillers de Reagan.

La préoccupation de sécurité nationale en matière d’information technique n’est pas nouvelle : les réglementations en matière d’exportation d’armements prévoyaient depuis 1975 des restrictions quant à l’exportation de données techniques. En 1979, l’administration Carter avait étendu la définition des données techniques soumises à restriction (Export Administration Act).

L’administration Reagan, plus réceptive au point de vue des militaires, va aller nettement plus loin.

L’Association des Bibliothèques dressait, dès 1983, un bilan très critique du reaganisme informationnel : « restrictions dans l’établissement des statistiques et les programmes d’information, réduction des publications gouvernementales, augmentation du prix des publications gouvernementales, programmes de classification de plus en plus stricts et de plus en plus étendus en matière de classification des documents gouvernementaux fédérales, limitations des contacts avec la presse et obligation pour les employés de l’état à signer des contrats autorisant le gouvernement à censurer ce qu’ils publient pour le reste de leur vie, resserrement du Freedom Act of Information ».

Bush : réévaluation des responsabilités informationnelles de l’Etat

Le Congrès avait rappelé en de nombreuses occasions les devoirs et les responsabilités de l’État fédéral en matière d’information. Un rapport de l’Office of Technology Assessment (OTA) met en cause l’application qui a été faite du Paper Reduction Act et de la circulaire A 130.

S’il admet que les agences fédérales ne doivent pas exercer une concurrence déloyale vis à vis des opérateurs privés, voire les dissuader d’investir et de prendre des initiatives, l’OTA rappelle la contribution essentielle de l’information fédérale au débat public et met l’accent sur les missions de diffusion assignées aux agences fédérales, qu’elles portent sur les produits traditionnels imprimés ou sur les nouvelles techniques de diffusion. Ils s’opposent aux projets de privatisation ou de démantèlement de certaines agences publiques et prônent une dynamisation du dispositif fédéral d’édition et de documentation.

Dans un troisième temps, à l’initiative du Congrès américain, le débat se déporte de la question des relations entre secteur public et secteur privé vers la celle des missions de la puissance publique en matière d’information : restructuration du dispositif éditorial fédéral ; nature des services que seront autorisés à rendre le Government Printing Office, le Superintendent of Documents, le Depository Library Program, le National Technical Information Service, le Consumer Information Service…

Les impératifs de « sécurité nationale », qui visaient au départ les pays du Pacte de Varsovie, vont progressivement et plus insidieusement être invoqués pour préserver la compétitivité américaine contre le Japon et les Européens.

Extrait de Maurice Ronai et Jean Pierre Chamoux Exploiter les données publiques Avril 1996, Éditions A Jour, Paris.

Notes :

[1] En France, nous n’avons pas une représentation unifiée de l’information publique. La représentation que nous en avons est fragmentée en préoccupations distinctes (documents administratifs, informations et renseignements administratifs, télématique administrative, gisements de données publiques), segmentée en autant de dispositifs réglementaires et d’instances.

[2] Robert Gellmann, les trois piliers de la politique de diffusion de l’information publique, Revue française d’administration publique, 72, 1994, Paris.

[3] C’est à partir d’informations obtenues dans le cadre du Freedom Act of Information que nombre de scandales ont été révélés par la presse. Les mouvements civiques et environnementaux font un large usage du FOIA.

[4] Cf. Fritz Machlup, The production and distribution of knowledge in the United States, Princeton University Press, Princeton , I962.

[5] Marc Porat, The information economy, Special Publication OT 77-I2. Department of Commerce , Washington, I977.

[6] L’idee de societe de l’information était en passe de s’installer dans l’opinion, au debut des années 80, dans le sillage du Rapport Nora-Minc. L’arrivée au pouvoir de la gauche, en 1981, a déplacé l’attention vers les aspects industriels : la « filiere electronique » plaçait l’accent sur les composants, noeud technologique qui conditionne la maitrise des industries electroniques. Le paradigme de la société de l’information fait aujourd’hui retour dans le débat européen, avec le Livre Blanc de la Commission Europeenne.

[7] Certains universitaires américains signalent l’émergence d’une véritable idéologie de l’information : une idéologie americaine, pour certains, une idéologie portée et propagée par les industries de l’information. Jennifer Daryl Stack et Fred Fejes, The Ideology of the Information Age, 1987, Ablex Publishing.

[8] L’information est depuis quelques années au coeur de la reflexion stratégique : la « revolution des affaires militaires », theorisée depuis quatre a cinq ans, identifie la domination de l’espace informationnel comme la clé des guerres futures. Cf Alain Joxe, Révolution dans les affaires militaires, CIRPES, 1996.

[9] L’IIA s’est constituee pour disposer d’une capacité collective de negociation avec le gouvernement federal : un grand nombre de ses membres exploitent l’information federale.

[10] Robert Willard, The infostructure, Information Industry Association.

[11] Daniel Boorstin, Directeur de la prestigieuse Bibliothèque du Congrès compare les coupes budgétaires qui lui sont imposées a l’incendie de la bibliotheque d’Alexandrie. « Les historiens ne manqueront pas de remarquer qu’un pays capable de dépenser 300 milliards de $ pour la défense n’est pas disposé à dépenser 18 milliards de $ pour la connaissance.  »

[12] Congrès de l’American Association for the Advancement of Science, janvier 1982

[13] Glenn English, Président de la sous-commision « information gouvernementale et droits des citoyens » de la Chambre des Representants